Правительство утвердило концепцию совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года. С целью совершенствования регулирования малых закупок планируется введение в законодательство о контрактной системе в сфере закупок единых правил осуществления таких закупок, в том числе: - унификация порядка проведения малых закупок в электронной форме; - создание и ведение для целей осуществления малых закупок, по результатам которых заключаются контракты на поставку товара, каталога, содержащего описание конкретных товаров (единый каталог конкретных товаров), а также использование цифрового паспорта промышленной продукции; - установление единых требований к функционированию информационных систем, используемых для проведения малых закупок, и их взаимодействию и интеграции между собой; - унификация размеров и порядка взимания платы, которая может взиматься с участников закупки при проведении малых закупок (в случае принятия оператором информационной системы, используемой для проведения малых закупок, решения о взимании платы); - распространение контроля; - определение случаев, при которых допускается осуществление малых закупок с использованием бумажного документооборота. Распоряжение от 26 июня 2024 года №1636-р
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июня 2024 г. № 1636-р Об утверждении Концепции совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 г.
1. Утвердить прилагаемую Концепцию совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (далее - Концепция).
2. Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Концепции при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации и иных документов стратегического планирования.
3. Рекомендовать высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации и местным администрациям руководствоваться положениями Концепции при разработке и реализации региональных программ (подпрограмм) и иных документов.
4. Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в месячный срок со дня принятия настоящего распоряжения проекта плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации Концепции.
Председатель Правительства
Российской Федерации М. Мишустин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 26 июня 2024 г. N 1636-р
Концепция
совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года
I. Общие положения
Концепцией совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (далее - Концепция) определяются цели совершенствования регулирования осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема и меры по их реализации на среднесрочный период.
Понятия, используемые в Концепции, означают следующее:
"закупка в электронной форме" - закупка, при планировании и осуществлении которой действия участников контрактной системы в сфере закупок осуществляются путем обмена электронными документами с использованием единой информационной системы в сфере закупок (далее - единая информационная система) и электронных площадок;
"единый каталог конкретных товаров" - каталог, содержащий описание конкретных товаров, созданный для целей осуществления малых закупок;
"конкретный товар" - введенный в гражданский оборот товар конкретного товарного знака, и (или) торговой марки, и (или) модели;
"малая закупка" - закупка товаров, работ, услуг, осуществляемая в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика в соответствии с требованиями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе);
"электронный магазин" - механизм осуществления закупки в электронной форме, при котором заказчику информационными системами обеспечивается возможность в короткий срок автоматически получить определенное количество наилучших по степени выгодности для заказчика предложений участников закупки о поставке требуемого товара, выполнении требуемой работы, об оказании требуемой услуги из числа предложений, поданных участниками закупки с использованием информационных систем до начала осуществления заказчиком закупки.
Иные понятия, используемые в Концепции, соответствуют понятиям, принятым в Законе о контрактной системе.
Понятия "единая информационная система", "электронная площадка", "оператор электронной площадки", "закупка в электронной форме" также соответствуют значениям содержащихся в пункте 2 Протокола о порядке регулирования закупок, являющегося приложением N 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Протокол к Договору), понятий соответственно "веб-портал", "электронная торговая площадка (электронная площадка)", "оператор электронной торговой площадки (электронной площадки)", "электронный формат закупок".
II. Малые закупки и порядок их проведения
Понятие "малые закупки" законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не определено.
Для целей Концепции и с учетом сформировавшихся с 2007 года подходов под малыми закупками понимаются закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика.
Законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд установлен упрощенный порядок планирования и осуществления малых закупок (за исключением закупок, осуществляемых в порядке, установленном частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе), согласно которому:
планирование осуществляется не в разрезе каждой закупки, а путем включения в одну строку плана-графика всех закупок по пункту 4 или пункту 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе;
исключена необходимость обоснования цены контракта в соответствии с требованиями статьи 22 Закона о контрактной системе;
специальные требования к выбору единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не установлены, реализация принципа обеспечения конкуренции не предусмотрена;
отсутствуют требования к документообороту, используемому между заказчиком и участниками закупки, что, в свою очередь, допускает возможность использования в том числе документооборота на бумажных носителях информации;
не применяются требования Закона о контрактной системе, касающиеся закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставления преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов;
не применяются требования, касающиеся ограничений допуска к закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, и предоставления преимуществ товарам российского происхождения;
информация о заключении и об исполнении контрактов не включается в реестр контрактов, заключенных заказчиками, который ведется Федеральным казначейством в единой информационной системе.
Учитывая наличие в отношении малых закупок существенных исключений из общих правил осуществления иных закупок, Законом о контрактной системе установлены следующие предельные размеры сумм малых закупок и их годового объема:
при осуществлении закупки в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе сумма закупки не должна превышать 600 тыс. рублей (100 тыс. рублей в 2014 году), а годовой объем таких закупок не должен превышать 10 процентов (5 процентов в 2014 году) совокупного годового объема закупок заказчика и 50 млн. рублей, при этом:
указанные ограничения не применяются в отношении заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений;
заказчики, осуществляющие деятельность на территории иностранного государства, вправе не руководствоваться предельным размером суммы малой закупки;
при осуществлении закупки отдельными видами заказчиков в сферах культуры, образования, науки, физической культуры и спорта в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе сумма закупки не должна превышать 600 тыс. рублей (400 тыс. рублей в 2014 году), а годовой объем таких закупок не должен превышать 50 процентов совокупного годового объема закупок заказчика и 30 млн. рублей (20 млн. рублей в 2013 году).
Пунктом 12 приложения N 3 к Протоколу к Договору установлено, что государства - члены Евразийского экономического союза должны стремиться к минимизации предельных размеров сумм малых закупок, их годового объема в целях расширения доступа потенциальных поставщиков к таким закупкам.
Принимая во внимание упрощенный порядок планирования и осуществления малых закупок, учет их объемов затруднен. По информации, содержащейся в планах-графиках закупок, в 2023 году планировалось осуществить малых закупок на сумму 1,3 трлн. рублей, что составляет около 10 процентов общего объема закупок, планировавшихся к осуществлению в 2023 году.
На основании изложенного отмечается тенденция к увеличению с 2014 года размеров сумм малых закупок и их годового объема. Основным обоснованием увеличения указанных размеров являлось расширение возможностей заказчиков оперативно осуществлять закупки в упрощенном порядке без применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), требующих выполнения определенных Законом о контрактной системе процедур.
III. Опыт регулирования малых закупок
1. Автоматизация малых закупок на федеральном уровне
С учетом роста предельных размеров сумм малых закупок и их годового объема приняты меры по автоматизации малых закупок на федеральном уровне в целях их прослеживаемости и расширения участникам закупки доступа к участию в таких закупках.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. N 824-р в целях совершенствования методологии определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), расширения возможности участия в малых закупках начата реализация пилотного проекта, предусматривающего создание единого агрегатора торговли (далее - агрегатор).
В рамках указанного пилотного проекта предусмотрено обязательное использование агрегатора федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им федеральными казенными учреждениями (за исключением отдельных федеральных органов исполнительной власти и федеральных казенных учреждений) при осуществлении малых закупок.
Оператором агрегатора в 2018 году было определено акционерное общество "РТ-Проектные технологии", 100 процентов акций которого принадлежит Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех".
В 2024 году оператором агрегатора определено акционерное общество "Единый агрегатор торговли".
Порядок проведения малых закупок с использованием агрегатора не регулируется нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и определяется регламентом функционирования агрегатора, утверждаемым его оператором (далее - регламент).
Агрегатор не является государственной информационной системой, а также электронной площадкой, в связи с чем на него не распространяются требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, к мерам защиты и уровню обеспечения безопасности информации, безопасности персональных данных.
Регламентом устанавливается, что проведение малой закупки осуществляется в следующем порядке:
заказчик размещает в агрегаторе объявление о закупочной сессии путем указания либо на содержащиеся в каталоге товаров, работ, услуг агрегатора (далее - каталог агрегатора) товар, работу, услугу, либо на содержащийся в классификаторе товаров, работ, услуг агрегатора (далее - классификатор агрегатора) вид товара, работы, услуги. В таком объявлении указывается начальная цена закупочной сессии (стартовая цена). Заказчик в объявлении о закупочной сессии указывает методику расчета указанной цены или предложение о цене контракта (далее - ценовое предложение) конкретного участника закупки, с которым планирует заключить контракт;
участники закупки в течение определенного заказчиком периода подают ценовое предложение с указанием на содержащиеся в каталоге агрегатора конкретные товар, работу (услугу);
участники закупки, желающие предложить товар, работу, услугу, не включенные в каталог агрегатора, включают в него такие товар, работу, услугу непосредственно при подаче ценового предложения;
заказчик рассматривает указанные предложения участников закупки на соответствие установленным заказчиком требованиям;
контракт между заказчиком и победителем закупочной сессии заключается в агрегаторе в течение 5 рабочих дней. Указанный срок может быть изменен по соглашению между заказчиком и победителем.
Учитывая положения части 1 статьи 241 Закона о контрактной системе, в настоящее время агрегатор фактически осуществляет в том числе функции оператора электронной площадки при проведении малых закупок для обеспечения части федеральных нужд.
Под классификатором агрегатора в соответствии с регламентом понимается перечень характеристик товаров, работ, услуг, используемых для группировки описаний товаров, работ, услуг, включаемых в каталог агрегатора. Формирование классификатора агрегатора осуществляется его оператором на основе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Под каталогом агрегатора в соответствии с регламентом понимается сводный перечень конкретных товаров, работ, услуг (включая информацию об их характеристиках, производителях, ценах за единицу количества товара, объема работы, услуги), предлагаемых участниками закупки. Формирование каталога агрегатора осуществляется участниками закупки самостоятельно путем привязки предлагаемых ими конкретных товаров, работ, услуг к позициям классификатора агрегатора. После размещения информации в каталоге агрегатора его оператор в отдельных случаях проводит проверку указанной информации и при выявлении несоответствий исключает ее из каталога агрегатора.
Регламент предусматривает использование участниками закупки агрегатора на возмездной основе. При подаче участником закупки ценового предложения оператор агрегатора блокирует денежные средства, внесенные участником закупки на счет такого оператора, в размере, который по общему правилу составляет 5 процентов цены закупки.
При заключении контракта оператором агрегатора блокирование денежных средств прекращается, а также взимается плата в размере 1,2 процента цены закупки (1 процента цены закупки при осуществлении закупки у субъекта малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организации) без учета налога на добавленную стоимость.
Сравнение финансовой модели электронных площадок и агрегатора показывает, что агрегатор одновременно использует действующую с 1 октября 2018 г. финансовую модель для электронных площадок, при которой с участника закупки за заключение контракта взимается плата в размере, определенном Правительством Российской Федерации (не более 1 процента и не более 5 тыс. рублей, а при закупках, осуществляемых у субъектов малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организации, - не более 2 тыс. рублей), а также действовавшую до 1 октября 2018 г. финансовую модель, при которой оператор электронной площадки блокировал денежные средства, внесенные на его счет участниками закупки.
По состоянию на 10 января 2024 г. на агрегаторе зарегистрировано 19,5 тыс. заказчиков, в том числе 6,5 тыс. федеральных заказчиков (90 процентов общего числа федеральных заказчиков, для которых использование агрегатора является обязательным), и 124 тыс. участников закупки.
В 2022 году с использованием агрегатора заключено 190 тыс. контрактов на сумму 16 млрд. рублей, что составляет менее 1,5 процента стоимостного объема запланированных на 2023 год малых закупок.
С 2018 года с использованием агрегатора проведено 2266,2 тыс. закупок, по результатам которых заключено 638,8 тыс. контрактов, без использования агрегатора проведено 1200,5 тыс. закупок.
В 2019 году статья 93 Закона о контрактной системе дополнена частью 12, устанавливающей порядок осуществления заказчиками всех уровней (федеральный, региональный, местный) малых закупок, по результатам которых заключаются контракты на поставку товара, с использованием механизма электронного магазина, предусматривающий:
использование для проведения такой малой закупки электронной площадки и единой информационной системы;
планирование заказчиком такой малой закупки путем ее включения в план-график закупок в качестве отдельной строки;
регистрацию участников закупки в единой информационной системе и их аккредитацию на всех электронных площадках, которые осуществляются на безвозмездной основе;
размещение участниками закупки на электронной площадке предварительного предложения о поставке конкретного товара с указанием его количества и возможных мест поставки, а также цены за единицу товара в разрезе (при необходимости) мест поставки;
размещение заказчиком в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки с использованием позиции предусмотренного частью 5 статьи 23 Закона о контрактной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и с указанием электронной площадки, которая произведет отбор наилучших предложений участников закупки о поставке товара из числа предварительно размещенных на такой электронной площадке предложений;
применение к участникам закупки требований, предусмотренных статьей 31 Закона о контрактной системе;
автоматический отбор в течение одного часа электронной площадкой не более 5 наилучших предложений (при их наличии) участников закупки и их направление заказчику на рассмотрение;
определение заказчиком в течение одного рабочего дня наилучшего предложения (с учетом установленных запретов, ограничений допуска к закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, и предоставления преимуществ товарам российского происхождения);
предоставление преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов;
заключение контракта в течение 2 - 6 рабочих дней с включением информации о его заключении и исполнении в реестр контрактов, заключенных заказчиками, ведение которого осуществляется в единой информационной системе;
возможность участника закупки подать жалобу в электронной форме в контрольный орган в сфере закупок.
С 9 мая 2023 г. предельный размер суммы малой закупки, по результатам которой заключается контракт на поставку товара и которая проводится в соответствии с частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе, увеличен с 3 млн. до 5 млн. рублей, а также введен отдельный предельный размер годового объема таких закупок, составляющий 100 млн. рублей.
По результатам 2023 года количество таких закупок увеличилось в 49 раз (с 1,1 тыс. до 53,3 тыс.) по сравнению с 2022 годом, а их стоимостный объем - почти в 14 раз (с 1,53 млрд. до 21,3 млрд. рублей).
Таким образом, на федеральном уровне в рамках реализации части 12 статьи 93 Закона о контрактной системе создан и внедрен механизм, обеспечивающий проведение малых закупок в электронной форме путем реализации механизма электронного магазина, применение которого не носит обязательного характера для заказчика.
2. Автоматизация малых закупок на региональном уровне
Учитывая рост предельных размеров сумм малых закупок и их годового объема, на региональном уровне с 2013 года реализуется множество проектов автоматизации малых закупок.
Проведенный анализ показал, что как минимум в 49 субъектах Российской Федерации процесс осуществления малых закупок автоматизирован, при их осуществлении применяются 4 модели - создание подсистемы в составе региональной информационной системы в сфере закупок, создание отдельной информационной системы, использование информационной системы иного региона, использование информационной системы хозяйствующего субъекта.
С 2013 года в г. Москве на безвозмездной основе используется информационная система "Портал поставщиков". По состоянию на декабрь 2023 г. в указанной системе зарегистрировано более 310 тыс. участников закупки, с ее использованием в 2022 году проведено более 600 тыс. закупок почти на 100 млрд. рублей для обеспечения нужд 40 субъектов Российской Федерации, среднее снижение цен при проведении закупок - на 14 процентов, среднее количество участников закупочных процедур - 7.
В Республике Татарстан для автоматизации малых закупок создана и с 2016 года применяется информационная система "Биржевая площадка", в Московской области с 2018 года - подсистема "Электронный магазин" единой автоматизированной системы управления закупками Московской области, в г. Санкт-Петербурге с 2019 года - подсистема "Электронный магазин" государственной информационной системы Санкт-Петербурга "Автоматизированная информационная система государственных закупок Санкт-Петербурга".
Заказчиками более 60 субъектов используются информационные системы, созданные операторами электронных площадок, в том числе акционерным обществом "Сбербанк - Автоматизированная система торгов" ("SberB2B"), обществом с ограниченной ответственностью "РТС-тендер" ("РТС-маркет").
Применяемые в субъектах Российской Федерации порядки проведения малых закупок в основном предусматривают один или несколько следующих механизмов:
электронный магазин с возможностью закупки конкретного товара;
электронный магазин с возможностью закупки товара, работы, услуги определенного вида, без возможности выбора конкретного товара;
проведение малой закупки в порядке, аналогичном порядку проведения аукциона в электронной форме или порядку проведения запроса котировок в электронной форме, без учета отдельных требований Закона о контрактной системе к проведению таких аукциона или запроса котировок;
проведение закупки с использованием бумажного документооборота.
Таким образом, в настоящее время в субъектах Российской Федерации малые закупки в основном автоматизированы, но применяются разные порядки их проведения, использования информационных систем, порядки регистрации в них участников закупки (отдельно в каждой информационной системе), порядки установления и взимания платы с участников закупки (от отсутствия платы до ее установления на уровне, превышающем размер платы, взимаемой операторами электронных площадок).
Указанные обстоятельства, несмотря на преимущества перевода малых закупок в электронную форму, затрудняют участие в закупках, поскольку участникам закупки требуется прохождение регистрации во множестве информационных систем, осуществляемой в разном порядке, и изучение разного порядка проведения малых закупок.
IV. Цель и задачи совершенствования регулирования малых закупок
1. Основные проблемы действующего регулирования малых закупок
Основными проблемами действующего регулирования малых закупок, проводимых без соблюдения установленного частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе порядка, являются:
разный порядок функционирования информационных систем, используемых для проведения малых закупок, отдельная регистрация в каждой из них, разный порядок проведения малых закупок, что усложняет доступ участников закупки к участию в них;
дополнительная финансовая нагрузка на участников закупки в связи с взиманием платы за участие в малых закупках в размерах, превышающих предельный размер платы, установленный Правительством Российской Федерации для взимания операторами электронных площадок;
неприменение при проведении малых закупок мер, направленных на преимущественную закупку товаров российского происхождения и товаров, происходящих из государств - членов Евразийского экономического союза;
отсутствие требований к мерам защиты и уровню безопасности информации о закупках и об участниках закупки, содержащейся в таких информационных системах, и к защите персональных данных, что влечет возникновение рисков утечки таких информации и данных и их неправомерного использования;
отсутствие централизованного учета информации об осуществляемых в субъектах Российской Федерации малых закупках, отсутствие требования об информационном взаимодействии применяемых информационных систем с единой информационной системой, что не обеспечивает учет и прослеживаемость информации о малых закупках на всем их жизненном цикле, не позволяет применять электронный документооборот в единой информационной системе на этапе исполнения контракта;
отсутствие информационного взаимодействия с информационной системой, предусмотренной частью 13 статьи 4 Закона о контрактной системе (государственная информационная система "Независимый регистратор", ведение которой осуществляется Федеральным казначейством), что не обеспечивает возможность защиты прав и законных интересов участников закупки;
отсутствие возможности обжалования участниками закупки действий (бездействия) заказчиков и операторов информационных систем, с использованием которых проводятся малые закупки, в том числе поскольку такие операторы не отнесены в настоящее время к числу предусмотренных Законом о контрактной системе субъектов контроля.
Тенденция к увеличению предельных размеров сумм малых закупок (проводимых без применения порядка, предусмотренного частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе) и их годового объема усугубляет указанные проблемы и расширяет сферу отношений, которая, по существу, выводится из-под действия федерального правового регулирования, в связи с чем в отношении малых закупок оно не достигает своих целей.
Кроме того, из положений Протокола к Договору следует, что проведение малых закупок является исключением из общего установленного порядка осуществления закупок с применением конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Вопрос о предельных размерах сумм малых закупок и их годового объема может быть рассмотрен после перевода малых закупок в электронную форму и апробации предусмотренных Концепцией мер, касающихся унификации порядка проведения малых закупок в электронной форме, с учетом требований Протокола к Договору и установленных Законом о контрактной системе принципов открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, единства контрактной системы в сфере закупок.
Целью совершенствования регулирования малых закупок является введение в законодательство о контрактной системе в сфере закупок единых правил их осуществления, которые обеспечат заказчикам возможность оперативно удовлетворить потребности в товарах, работах, услугах по наименьшей цене, расширят участникам закупки доступ к участию в таких закупках, обеспечат централизованный учет и прослеживаемость их осуществления, а также возможность создания цифровой платформы малых закупок, обеспечивающей взаимодействие всех участников закупок и информационных систем, используемых для проведения малых закупок, в масштабах всей страны.
1. Утвердить прилагаемую Концепцию совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (далее - Концепция).
2. Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Концепции при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации и иных документов стратегического планирования.
3. Рекомендовать высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации и местным администрациям руководствоваться положениями Концепции при разработке и реализации региональных программ (подпрограмм) и иных документов.
4. Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в месячный срок со дня принятия настоящего распоряжения проекта плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации Концепции.
Председатель Правительства
Российской Федерации М. Мишустин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 26 июня 2024 г. N 1636-р
Концепция
совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года
I. Общие положения
Концепцией совершенствования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема на период до 2027 года (далее - Концепция) определяются цели совершенствования регулирования осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд малого объема и меры по их реализации на среднесрочный период.
Понятия, используемые в Концепции, означают следующее:
"закупка в электронной форме" - закупка, при планировании и осуществлении которой действия участников контрактной системы в сфере закупок осуществляются путем обмена электронными документами с использованием единой информационной системы в сфере закупок (далее - единая информационная система) и электронных площадок;
"единый каталог конкретных товаров" - каталог, содержащий описание конкретных товаров, созданный для целей осуществления малых закупок;
"конкретный товар" - введенный в гражданский оборот товар конкретного товарного знака, и (или) торговой марки, и (или) модели;
"малая закупка" - закупка товаров, работ, услуг, осуществляемая в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика в соответствии с требованиями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе);
"электронный магазин" - механизм осуществления закупки в электронной форме, при котором заказчику информационными системами обеспечивается возможность в короткий срок автоматически получить определенное количество наилучших по степени выгодности для заказчика предложений участников закупки о поставке требуемого товара, выполнении требуемой работы, об оказании требуемой услуги из числа предложений, поданных участниками закупки с использованием информационных систем до начала осуществления заказчиком закупки.
Иные понятия, используемые в Концепции, соответствуют понятиям, принятым в Законе о контрактной системе.
Понятия "единая информационная система", "электронная площадка", "оператор электронной площадки", "закупка в электронной форме" также соответствуют значениям содержащихся в пункте 2 Протокола о порядке регулирования закупок, являющегося приложением N 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Протокол к Договору), понятий соответственно "веб-портал", "электронная торговая площадка (электронная площадка)", "оператор электронной торговой площадки (электронной площадки)", "электронный формат закупок".
II. Малые закупки и порядок их проведения
Понятие "малые закупки" законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не определено.
Для целей Концепции и с учетом сформировавшихся с 2007 года подходов под малыми закупками понимаются закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в упрощенном порядке в пределах размеров сумм и годовых объемов, при которых допускается осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для оперативного удовлетворения отдельных неотложных потребностей заказчика.
Законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд установлен упрощенный порядок планирования и осуществления малых закупок (за исключением закупок, осуществляемых в порядке, установленном частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе), согласно которому:
планирование осуществляется не в разрезе каждой закупки, а путем включения в одну строку плана-графика всех закупок по пункту 4 или пункту 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе;
исключена необходимость обоснования цены контракта в соответствии с требованиями статьи 22 Закона о контрактной системе;
специальные требования к выбору единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не установлены, реализация принципа обеспечения конкуренции не предусмотрена;
отсутствуют требования к документообороту, используемому между заказчиком и участниками закупки, что, в свою очередь, допускает возможность использования в том числе документооборота на бумажных носителях информации;
не применяются требования Закона о контрактной системе, касающиеся закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставления преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов;
не применяются требования, касающиеся ограничений допуска к закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, и предоставления преимуществ товарам российского происхождения;
информация о заключении и об исполнении контрактов не включается в реестр контрактов, заключенных заказчиками, который ведется Федеральным казначейством в единой информационной системе.
Учитывая наличие в отношении малых закупок существенных исключений из общих правил осуществления иных закупок, Законом о контрактной системе установлены следующие предельные размеры сумм малых закупок и их годового объема:
при осуществлении закупки в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе сумма закупки не должна превышать 600 тыс. рублей (100 тыс. рублей в 2014 году), а годовой объем таких закупок не должен превышать 10 процентов (5 процентов в 2014 году) совокупного годового объема закупок заказчика и 50 млн. рублей, при этом:
указанные ограничения не применяются в отношении заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений;
заказчики, осуществляющие деятельность на территории иностранного государства, вправе не руководствоваться предельным размером суммы малой закупки;
при осуществлении закупки отдельными видами заказчиков в сферах культуры, образования, науки, физической культуры и спорта в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе сумма закупки не должна превышать 600 тыс. рублей (400 тыс. рублей в 2014 году), а годовой объем таких закупок не должен превышать 50 процентов совокупного годового объема закупок заказчика и 30 млн. рублей (20 млн. рублей в 2013 году).
Пунктом 12 приложения N 3 к Протоколу к Договору установлено, что государства - члены Евразийского экономического союза должны стремиться к минимизации предельных размеров сумм малых закупок, их годового объема в целях расширения доступа потенциальных поставщиков к таким закупкам.
Принимая во внимание упрощенный порядок планирования и осуществления малых закупок, учет их объемов затруднен. По информации, содержащейся в планах-графиках закупок, в 2023 году планировалось осуществить малых закупок на сумму 1,3 трлн. рублей, что составляет около 10 процентов общего объема закупок, планировавшихся к осуществлению в 2023 году.
На основании изложенного отмечается тенденция к увеличению с 2014 года размеров сумм малых закупок и их годового объема. Основным обоснованием увеличения указанных размеров являлось расширение возможностей заказчиков оперативно осуществлять закупки в упрощенном порядке без применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), требующих выполнения определенных Законом о контрактной системе процедур.
III. Опыт регулирования малых закупок
1. Автоматизация малых закупок на федеральном уровне
С учетом роста предельных размеров сумм малых закупок и их годового объема приняты меры по автоматизации малых закупок на федеральном уровне в целях их прослеживаемости и расширения участникам закупки доступа к участию в таких закупках.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. N 824-р в целях совершенствования методологии определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), расширения возможности участия в малых закупках начата реализация пилотного проекта, предусматривающего создание единого агрегатора торговли (далее - агрегатор).
В рамках указанного пилотного проекта предусмотрено обязательное использование агрегатора федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им федеральными казенными учреждениями (за исключением отдельных федеральных органов исполнительной власти и федеральных казенных учреждений) при осуществлении малых закупок.
Оператором агрегатора в 2018 году было определено акционерное общество "РТ-Проектные технологии", 100 процентов акций которого принадлежит Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех".
В 2024 году оператором агрегатора определено акционерное общество "Единый агрегатор торговли".
Порядок проведения малых закупок с использованием агрегатора не регулируется нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и определяется регламентом функционирования агрегатора, утверждаемым его оператором (далее - регламент).
Агрегатор не является государственной информационной системой, а также электронной площадкой, в связи с чем на него не распространяются требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, к мерам защиты и уровню обеспечения безопасности информации, безопасности персональных данных.
Регламентом устанавливается, что проведение малой закупки осуществляется в следующем порядке:
заказчик размещает в агрегаторе объявление о закупочной сессии путем указания либо на содержащиеся в каталоге товаров, работ, услуг агрегатора (далее - каталог агрегатора) товар, работу, услугу, либо на содержащийся в классификаторе товаров, работ, услуг агрегатора (далее - классификатор агрегатора) вид товара, работы, услуги. В таком объявлении указывается начальная цена закупочной сессии (стартовая цена). Заказчик в объявлении о закупочной сессии указывает методику расчета указанной цены или предложение о цене контракта (далее - ценовое предложение) конкретного участника закупки, с которым планирует заключить контракт;
участники закупки в течение определенного заказчиком периода подают ценовое предложение с указанием на содержащиеся в каталоге агрегатора конкретные товар, работу (услугу);
участники закупки, желающие предложить товар, работу, услугу, не включенные в каталог агрегатора, включают в него такие товар, работу, услугу непосредственно при подаче ценового предложения;
заказчик рассматривает указанные предложения участников закупки на соответствие установленным заказчиком требованиям;
контракт между заказчиком и победителем закупочной сессии заключается в агрегаторе в течение 5 рабочих дней. Указанный срок может быть изменен по соглашению между заказчиком и победителем.
Учитывая положения части 1 статьи 241 Закона о контрактной системе, в настоящее время агрегатор фактически осуществляет в том числе функции оператора электронной площадки при проведении малых закупок для обеспечения части федеральных нужд.
Под классификатором агрегатора в соответствии с регламентом понимается перечень характеристик товаров, работ, услуг, используемых для группировки описаний товаров, работ, услуг, включаемых в каталог агрегатора. Формирование классификатора агрегатора осуществляется его оператором на основе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Под каталогом агрегатора в соответствии с регламентом понимается сводный перечень конкретных товаров, работ, услуг (включая информацию об их характеристиках, производителях, ценах за единицу количества товара, объема работы, услуги), предлагаемых участниками закупки. Формирование каталога агрегатора осуществляется участниками закупки самостоятельно путем привязки предлагаемых ими конкретных товаров, работ, услуг к позициям классификатора агрегатора. После размещения информации в каталоге агрегатора его оператор в отдельных случаях проводит проверку указанной информации и при выявлении несоответствий исключает ее из каталога агрегатора.
Регламент предусматривает использование участниками закупки агрегатора на возмездной основе. При подаче участником закупки ценового предложения оператор агрегатора блокирует денежные средства, внесенные участником закупки на счет такого оператора, в размере, который по общему правилу составляет 5 процентов цены закупки.
При заключении контракта оператором агрегатора блокирование денежных средств прекращается, а также взимается плата в размере 1,2 процента цены закупки (1 процента цены закупки при осуществлении закупки у субъекта малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организации) без учета налога на добавленную стоимость.
Сравнение финансовой модели электронных площадок и агрегатора показывает, что агрегатор одновременно использует действующую с 1 октября 2018 г. финансовую модель для электронных площадок, при которой с участника закупки за заключение контракта взимается плата в размере, определенном Правительством Российской Федерации (не более 1 процента и не более 5 тыс. рублей, а при закупках, осуществляемых у субъектов малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организации, - не более 2 тыс. рублей), а также действовавшую до 1 октября 2018 г. финансовую модель, при которой оператор электронной площадки блокировал денежные средства, внесенные на его счет участниками закупки.
По состоянию на 10 января 2024 г. на агрегаторе зарегистрировано 19,5 тыс. заказчиков, в том числе 6,5 тыс. федеральных заказчиков (90 процентов общего числа федеральных заказчиков, для которых использование агрегатора является обязательным), и 124 тыс. участников закупки.
В 2022 году с использованием агрегатора заключено 190 тыс. контрактов на сумму 16 млрд. рублей, что составляет менее 1,5 процента стоимостного объема запланированных на 2023 год малых закупок.
С 2018 года с использованием агрегатора проведено 2266,2 тыс. закупок, по результатам которых заключено 638,8 тыс. контрактов, без использования агрегатора проведено 1200,5 тыс. закупок.
В 2019 году статья 93 Закона о контрактной системе дополнена частью 12, устанавливающей порядок осуществления заказчиками всех уровней (федеральный, региональный, местный) малых закупок, по результатам которых заключаются контракты на поставку товара, с использованием механизма электронного магазина, предусматривающий:
использование для проведения такой малой закупки электронной площадки и единой информационной системы;
планирование заказчиком такой малой закупки путем ее включения в план-график закупок в качестве отдельной строки;
регистрацию участников закупки в единой информационной системе и их аккредитацию на всех электронных площадках, которые осуществляются на безвозмездной основе;
размещение участниками закупки на электронной площадке предварительного предложения о поставке конкретного товара с указанием его количества и возможных мест поставки, а также цены за единицу товара в разрезе (при необходимости) мест поставки;
размещение заказчиком в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки с использованием позиции предусмотренного частью 5 статьи 23 Закона о контрактной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и с указанием электронной площадки, которая произведет отбор наилучших предложений участников закупки о поставке товара из числа предварительно размещенных на такой электронной площадке предложений;
применение к участникам закупки требований, предусмотренных статьей 31 Закона о контрактной системе;
автоматический отбор в течение одного часа электронной площадкой не более 5 наилучших предложений (при их наличии) участников закупки и их направление заказчику на рассмотрение;
определение заказчиком в течение одного рабочего дня наилучшего предложения (с учетом установленных запретов, ограничений допуска к закупкам товаров, происходящих из иностранных государств, и предоставления преимуществ товарам российского происхождения);
предоставление преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов;
заключение контракта в течение 2 - 6 рабочих дней с включением информации о его заключении и исполнении в реестр контрактов, заключенных заказчиками, ведение которого осуществляется в единой информационной системе;
возможность участника закупки подать жалобу в электронной форме в контрольный орган в сфере закупок.
С 9 мая 2023 г. предельный размер суммы малой закупки, по результатам которой заключается контракт на поставку товара и которая проводится в соответствии с частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе, увеличен с 3 млн. до 5 млн. рублей, а также введен отдельный предельный размер годового объема таких закупок, составляющий 100 млн. рублей.
По результатам 2023 года количество таких закупок увеличилось в 49 раз (с 1,1 тыс. до 53,3 тыс.) по сравнению с 2022 годом, а их стоимостный объем - почти в 14 раз (с 1,53 млрд. до 21,3 млрд. рублей).
Таким образом, на федеральном уровне в рамках реализации части 12 статьи 93 Закона о контрактной системе создан и внедрен механизм, обеспечивающий проведение малых закупок в электронной форме путем реализации механизма электронного магазина, применение которого не носит обязательного характера для заказчика.
2. Автоматизация малых закупок на региональном уровне
Учитывая рост предельных размеров сумм малых закупок и их годового объема, на региональном уровне с 2013 года реализуется множество проектов автоматизации малых закупок.
Проведенный анализ показал, что как минимум в 49 субъектах Российской Федерации процесс осуществления малых закупок автоматизирован, при их осуществлении применяются 4 модели - создание подсистемы в составе региональной информационной системы в сфере закупок, создание отдельной информационной системы, использование информационной системы иного региона, использование информационной системы хозяйствующего субъекта.
С 2013 года в г. Москве на безвозмездной основе используется информационная система "Портал поставщиков". По состоянию на декабрь 2023 г. в указанной системе зарегистрировано более 310 тыс. участников закупки, с ее использованием в 2022 году проведено более 600 тыс. закупок почти на 100 млрд. рублей для обеспечения нужд 40 субъектов Российской Федерации, среднее снижение цен при проведении закупок - на 14 процентов, среднее количество участников закупочных процедур - 7.
В Республике Татарстан для автоматизации малых закупок создана и с 2016 года применяется информационная система "Биржевая площадка", в Московской области с 2018 года - подсистема "Электронный магазин" единой автоматизированной системы управления закупками Московской области, в г. Санкт-Петербурге с 2019 года - подсистема "Электронный магазин" государственной информационной системы Санкт-Петербурга "Автоматизированная информационная система государственных закупок Санкт-Петербурга".
Заказчиками более 60 субъектов используются информационные системы, созданные операторами электронных площадок, в том числе акционерным обществом "Сбербанк - Автоматизированная система торгов" ("SberB2B"), обществом с ограниченной ответственностью "РТС-тендер" ("РТС-маркет").
Применяемые в субъектах Российской Федерации порядки проведения малых закупок в основном предусматривают один или несколько следующих механизмов:
электронный магазин с возможностью закупки конкретного товара;
электронный магазин с возможностью закупки товара, работы, услуги определенного вида, без возможности выбора конкретного товара;
проведение малой закупки в порядке, аналогичном порядку проведения аукциона в электронной форме или порядку проведения запроса котировок в электронной форме, без учета отдельных требований Закона о контрактной системе к проведению таких аукциона или запроса котировок;
проведение закупки с использованием бумажного документооборота.
Таким образом, в настоящее время в субъектах Российской Федерации малые закупки в основном автоматизированы, но применяются разные порядки их проведения, использования информационных систем, порядки регистрации в них участников закупки (отдельно в каждой информационной системе), порядки установления и взимания платы с участников закупки (от отсутствия платы до ее установления на уровне, превышающем размер платы, взимаемой операторами электронных площадок).
Указанные обстоятельства, несмотря на преимущества перевода малых закупок в электронную форму, затрудняют участие в закупках, поскольку участникам закупки требуется прохождение регистрации во множестве информационных систем, осуществляемой в разном порядке, и изучение разного порядка проведения малых закупок.
IV. Цель и задачи совершенствования регулирования малых закупок
1. Основные проблемы действующего регулирования малых закупок
Основными проблемами действующего регулирования малых закупок, проводимых без соблюдения установленного частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе порядка, являются:
разный порядок функционирования информационных систем, используемых для проведения малых закупок, отдельная регистрация в каждой из них, разный порядок проведения малых закупок, что усложняет доступ участников закупки к участию в них;
дополнительная финансовая нагрузка на участников закупки в связи с взиманием платы за участие в малых закупках в размерах, превышающих предельный размер платы, установленный Правительством Российской Федерации для взимания операторами электронных площадок;
неприменение при проведении малых закупок мер, направленных на преимущественную закупку товаров российского происхождения и товаров, происходящих из государств - членов Евразийского экономического союза;
отсутствие требований к мерам защиты и уровню безопасности информации о закупках и об участниках закупки, содержащейся в таких информационных системах, и к защите персональных данных, что влечет возникновение рисков утечки таких информации и данных и их неправомерного использования;
отсутствие централизованного учета информации об осуществляемых в субъектах Российской Федерации малых закупках, отсутствие требования об информационном взаимодействии применяемых информационных систем с единой информационной системой, что не обеспечивает учет и прослеживаемость информации о малых закупках на всем их жизненном цикле, не позволяет применять электронный документооборот в единой информационной системе на этапе исполнения контракта;
отсутствие информационного взаимодействия с информационной системой, предусмотренной частью 13 статьи 4 Закона о контрактной системе (государственная информационная система "Независимый регистратор", ведение которой осуществляется Федеральным казначейством), что не обеспечивает возможность защиты прав и законных интересов участников закупки;
отсутствие возможности обжалования участниками закупки действий (бездействия) заказчиков и операторов информационных систем, с использованием которых проводятся малые закупки, в том числе поскольку такие операторы не отнесены в настоящее время к числу предусмотренных Законом о контрактной системе субъектов контроля.
Тенденция к увеличению предельных размеров сумм малых закупок (проводимых без применения порядка, предусмотренного частью 12 статьи 93 Закона о контрактной системе) и их годового объема усугубляет указанные проблемы и расширяет сферу отношений, которая, по существу, выводится из-под действия федерального правового регулирования, в связи с чем в отношении малых закупок оно не достигает своих целей.
Кроме того, из положений Протокола к Договору следует, что проведение малых закупок является исключением из общего установленного порядка осуществления закупок с применением конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Вопрос о предельных размерах сумм малых закупок и их годового объема может быть рассмотрен после перевода малых закупок в электронную форму и апробации предусмотренных Концепцией мер, касающихся унификации порядка проведения малых закупок в электронной форме, с учетом требований Протокола к Договору и установленных Законом о контрактной системе принципов открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, единства контрактной системы в сфере закупок.
Целью совершенствования регулирования малых закупок является введение в законодательство о контрактной системе в сфере закупок единых правил их осуществления, которые обеспечат заказчикам возможность оперативно удовлетворить потребности в товарах, работах, услугах по наименьшей цене, расширят участникам закупки доступ к участию в таких закупках, обеспечат централизованный учет и прослеживаемость их осуществления, а также возможность создания цифровой платформы малых закупок, обеспечивающей взаимодействие всех участников закупок и информационных систем, используемых для проведения малых закупок, в масштабах всей страны.
